Kreislaufwirtschaft und Kreislaufwirtschaftsgesetz – eine Entwicklungsgeschichte (Teil 3)

Gepostet von Doreen Brumme am 22. Aug 2017

Hinter der Kreislaufwirtschaft, manifestiert im Kreislaufwirtschaftsgesetz stehen verschiedene Akteure. Welche das sind, was sie treibt und was sie treiben, das will ich im dritten Teil unserer kleinen Serie näher beleuchten.

Mit Teil 1 und Teil 2 dieser Serie habe ich gezeigt, wie sich die Kreislaufwirtschaft und das Kreislaufwirtschaftsgesetz in Deutschland entwickelt haben: von der Abfallbeseitigung über die Abfallwirtschaft hin zur Kreislaufwirtschaft. Hinter diesem Transformationsprozess stehen sozusagen als „Entwickler“ Akteure wie

der Staat
die Bürger / die Verbraucher
und die Industrie.

Aus dem deutschen Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) resultieren Pflichten und Befugnisse für

die Besitzer und Erzeuger von Abfällen
sowie die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger.

Fang Läpple, auf dessen Dissertation, „Abfall- und kreislaufwirtschaftlicher Transformationsprozess in Deutschland und China: Analyse – Vergleich – Übertragbarkeit“, die von der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg 2007 genehmigt wurde, ich mich auch im vorliegenden dritten Teil dieser Artikelreihe beziehe, definiert daneben weitere Akteure, die das Gesetz „in unterschiedlicher Weise und auf Grund unterschiedlicher Rechtsgestaltung in das Entsorgungsgeschehen“ einbeziehe:

als beauftragte Dritte,
im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung durch Verbände
oder die Selbstverwaltungskörperschaften der Wirtschaft (Kammern).

Läpple hebt diese Vielfalt von Akteuren besonders hervor, weil die im Vergleich zum früheren AbfG „sehr viel feiner differenzierende Zuweisung von Pflichten und Befugnissen an die verschiedenen Zuordnungssubjekte“, kennzeichnend für das Steuerungsmodell des KrW-/AbfG sei. Anstelle eines schlichten, nur wenig durchbrochenen Dualismus von öffentlich-rechtlicher Entsorgungspflicht und Überlassungspflicht der Privaten sei mit dem KrWG das „Pflichtenmodell“ als das bis auf Weiteres „wohl wichtigste Mittel der Steuerung von Abfallströmen“ getreten.

Die Akteure, die der Produktlebenszyklus hervorbringt

Die Teilnehmer am Produktlebenszyklus sind:

Hersteller (Rohstofflieferanten, Halbfertigprodukt- und Komponentenhersteller sowie die Produzenten der Endprodukte),
Handel,
Verbraucher
und Entsorger.

Sie agieren demnach innerhalb eines staatlichen beziehungsweise gesellschaftlichen Rahmens, den

Aufsichtsbehörden
und die allgemeine Öffentlichkeit

als Kontrolle bilden.

Den Aufsichtsbehörden räumt Fang Läpple als Kontrollorgan innerhalb einer funktionierenden Kreislaufwirtschaft einen wichtigen Platz ein. Neben der gesetzlich geregelten, staatlichen Aufsicht gebe es per Gesetz eingesetzte Kontrolleure beziehungswiese Zertifizierer und so weiter. Dazu kämen die von Verbänden oder privatwirtschaftlich Organisationen erstellten Strukturen, die die Einzelbetriebe entlasten sollten.

Läpple unterteilt die Handelnden der Abfall- und Kreislaufwirtschaft in

direkte
und indirekte

Akteure.

Direkte Akteure seien demnach:

die Wirtschaft (produzierendes Gewerbe und Industrie, Handel, Reduktionsunternehmen sowie private Entsorgungsindustrie),
und die Verbraucher (Haushalte und Dienstleistungsbereiche).

Als indirekte Akteure macht Läpple

die Gesetzgeber (EU, Bund),
die ausführenden Organe der Gesetzgebung, darunter Landes- und Kommunalbehörden, die zusammengefasst als Staat bezeichnet werden,
sowie die Öffentlichkeit (Bürger und Bürgerinitiative) aus.

Abfallrelevante Entscheidungen würden demnach insbesondere durch den Handlungsprozess der Wirtschaft, des Staates und der Verbraucher / Bürger getroffen.

An dieser Stelle führt Läpple die Prozesse

Produkterzeugung
Produktdistribution
und Reduktion (Kehrseite der Produktion)

ins Feld, wobei sich Letzterer mit

Einsammeln,
Sortieren,
Demontieren,
Wiederaufbereiten der Altprodukte aus Produktion und Konsumtion
sowie Wiedereinbringen der daraus gewonnenen Sekundärrohstoffe in die Produktionsprozesse

befasse. Unternehmen, die in der Reduktionsbranche agierten, seien demnach Reduzenten. Nicht recycelbare Abfälle, würden von den öffentlichen oder privaten Entsorgungsbetrieben in Müllverbrennungsanlagen verbrannt oder deponiert.

Der Verbraucher / Bürger agiere demnach als Bezieher und Nutzer von Wirtschaftsgütern, der sich der Güter nach ihrem Gebrauch entledige.er könne Läpple zufolge auch als End- oder Letztverbraucher gelten. Das KrW-/AbfG (Vgl. §3 Abs. 4, 5) nenne den Verbraucher Abfallbesitzer bzw. Abfallerzeuger.

Aktivitäten und Interaktionen der Akteure

Indirekter Akteur Staat

Das deutsche Abfallrecht sei laut Fang Läpple ein fest etablierter Teilbereich des Umweltrechts. Das fände seinen verfassungsrechtlichen Ausdruck in Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG und in speziellen Regelungen für diesen Bereich auf der Länderebene, des Bundesebene und EU-Ebene.

Ohne Zweifel sei die Steuerung von Abfallströmen Aufgabe des Staates, betont Läpple. Um die Ziele der Abfall- und Kreislaufwirtschaft in die Praxis umzusetzen, bediene sich der Staat der Instrumente:

Gebote und Verbote,
wirtschaftliche Instrumente (finanzielle Anreize wie Umweltabgaben und handelbare Zertifikate, nichtfinanzielle Anreize wie freiwillige Branchenvereinbarungen, Selbstverpflichtungen sowie Benutzervorteile),
und Öffentlichkeitsarbeit.

Der Staat wolle so den direkten Akteuren Rahmenbedingungen setzen, um sie dazu zu bewegen bzw. zu motivieren, die nachhaltige Kreislaufwirtschaft voranzutreiben.

Indirekter Akteur Öffentlichkeit

Bürger und Bürgerinitiative (definiert als Öffentlichkeit) hätten demnach „vielfältige Möglichkeiten, auf die staatliche Abfall- und Kreislaufwirtschaftspolitik Einfluss zu nehmen“:

Teilweise würden die aufgelisteten Instrumente vom Staat benutzt, um Teile der Öffentlichkeit in seine Umweltpolitik einzubinden, schreibt Fängle. Die Möglichkeiten der Politikgestaltung mit Kooperation seien demnach praktisch unbegrenzt. Besonders interessant seien die Fälle, in denen verschiedene gesellschaftliche Gruppen gemeinsam an einem Strang zögen.

Direkter Akteur Wirtschaft

In der Wirtschaft gebe es mehrere Verknüpfungen mit der Abfallwirtschaft, denn bei allen wirtschaftlichen Tätigkeiten, insbesondere im produzierenden Gewerbe und in der Industrie, fielen Abfälle an, die entsorgt werden müssten. Außerdem würden alle produzierten und vom Handel vertriebenen Güter irgendwann zu Abfall. Zudem habe ein Teil der Wirtschaft den Abfall zu ihrem Handlungsfeld gemacht. Einerseits gebe es Reduktionsunternehmen, die sich damit beschäftigten, die Abfälle in Nützliches umzuwandeln und sie den wirtschaftlichen Kreisläufen wieder zuzuführen. Andererseits gebe es die private Entsorgungsindustrie, die Deponien, MVA baue und / oder betreibe, um nicht mehr recycelbare Abfälle zu beseitigen.

Direkter Akteur Verbraucher

Als Verbraucher und im oben beschriebenen Sinn Abfallerzeuger seien laut Läpple

Verwaltungen und Dienstleistungsbetriebe wie Behörden und Banken,
Schulen, Hochschulen und soziale Einrichtungen,
Gaststätten, Hotels und Kantinen,
sowie private Haushalte

anzusehen.

Verbrauchern käme demnach die besondere Rolle zu, am Ende der Produktions- und Konsumkette unmittelbarer Abfallerzeuger zu sein. Ihr Konsum- und Abfallverhalten begründe die Art und Menge entstehender Abfälle sowie alle Versuche der Abfallvermeidung. Eine Abfallvermeidung ohne Mithilfe des Endverbrauchers sei praktisch nicht möglich. Läpple schreibt: In Deutschland hätten die Verbraucher im Verlauf der letzten Jahrzehnte die Entwicklung der Abfall- und Kreislaufwirtschaft insofern beeinflusst, als dass sich ihre umweltbezogenen Einstellungen und Verhaltensweisen von einer beseitigungsorientierten Wegwerfgesellschaft hin zu einer vermeidungs- und verwertungsorientierten Kreislaufwirtschaft entwickelt hätten. Läpple führt an, dass „die Umweltbewusstseinsstudien in den letzten Jahren … deutlich gezeigt“ hätten, „dass das Umweltbewusstsein der deutschen Bevölkerung kontinuierlich gestiegen“ sei. Insbesondere zeige das Nachhaltigkeitsbewusstsein seit 2000 eine steigende Tendenz. Die Umstellung der Konsummuster auf eine nachhaltige Entwicklung und die Erhaltung der Lebensqualität seien die großen Herausforderungen der heutigen Zeit.

Fazit: In der Kreislaufwirtschaft haben private Akteure eine größere Rolle als in der wegwerforientierten Abfallbeseitigungs- und Abfallwirtschaft

Die beiden folgenden Grafiken von Fang Läpple verdeutlichen die verschiedenen Interaktionsmuster der Akteure

in der herkömmlichen Abfallwirtschaft (Wegwerfwirtschaft):

und in der modernen Abfall- und Kreislaufwirtschaft:

In seinem Fazit schreibt Fang Läpple, dass mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz „ein fundamentaler Paradigmenwechsel im Abfallrecht“ eintrat. Im Interesse der Ressourcenschonung sei „das Ziel der Regelung, die Vermeidung, Verminderung und Verwertung von Abfällen“. Das wiederum setze Innovation voraus, die von öffentlichen Monopolen nicht zu erreichen sei.

Die Kreislaufwirtschaft setzt demnach viel stärker auf private Akteure

Sie sei als Herausforderung zu betrachten, die

sowohl die Hersteller im Bereich der Produktgestaltung,
als auch die Konsumenten in ihrer Produktwahl

akzeptieren sollten. Die Lösung anstehender Probleme könne Läpple zufolge nur mit gemeinsamen Anstrengungen von Produzenten, Verbrauchern / Bürgern und Gesetzgebern erreicht werden. Auch Wissenschaft und Forschung müssten dazu beitragen, abfallarme Produkte und Produktionsverfahren, Recyclingmöglichkeiten für Altstoffe sowie umweltfreundliche Behandlungsmethoden weiterzuentwickeln.

Es gelte jedoch: Die Politik könne nur den Rahmen vorgeben, die Handlungen der Wirtschaft und der Bevölkerung würden darüber entscheiden, ob die Ziele einer nachhaltigen Kreislaufwirtschaft auch erreicht werden würden.

Vielen Dank Fang Läpple für die spannende Arbeit!

Weitere Artikel der Serie über Kreislaufwirtschaft:

KREISLAUFWIRTSCHAFT UND KREISLAUFWIRTSCHAFTSGESETZ – EINE ENTWICKLUNGSGESCHICHTE (TEIL 2)

KREISLAUFWIRTSCHAFT UND KREISLAUFWIRTSCHAFTSGESETZ – EINE ENTWICKLUNGSGESCHICHTE (TEIL 1)